Стецко Елена Владимировна
(Санкт-Петербургский государственный университет)
НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ: НОВАЯ МОДЕЛЬ
МЕЖГОСУДАРСТВЕННОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Любые нынешние проблемы мировой политики,
традиционных и новых акторов международных отношений правомерно
рассматривать в контексте главной современной тенденции развития
мира – глобализации. И это отнюдь не дань моде, а как раз тот самый
"глобальный вызов", который концентрирует в себе искушение новыми
возможностями и обострение старых проблем; который заставляет
политических игроков искать различные модели сотрудничества, пытаясь
таким образом сформировать набор "адекватных ответов".
Даже самый поверхностный
анализ глобализационных процессов раскрывает не только несомненные
выгоды распространения промышленных, финансовых и информационных
технологий, но и выявляет различные стороны всё углубляющегося
мирового кризиса - кризиса богатства и бедности. Глобализация же, с
характерным размахом и темпом, усугубила развитие социальных
диспропорций, огромный разрыв между "богатым Севером" и "бедным
Югом", между "золотым миллиардом" и остальным населением Земли. А
благодаря средствам связи и коммуникации, этот разрыв стал очевидным
для всего человечества. Причём масштабы кризиса увеличивались не
постепенно, из века в век, а лавинообразно, развёртываясь на глазах
у ныне живущих поколений.
Оценка развития
глобализационных процессов и их последствий, а, следовательно, -
запаса прочности мировых политических и социальных институтов,
побуждает пересмотреть роль традиционных акторов мировой политики и
выяснить мотивы деятельности и перспективы новых.
В середине прошлого века
традиционные акторы международных отношений – государства -
вынуждены были признать необходимость объединения усилий для
сохранения мира, развития взаимовыгодного сотрудничества и
предоставления гарантий и прав самоопределения и самореализации
каждой нации и каждому человеку. Эта необходимость породила
образование универсальной (ООН) и множества региональных
организаций, реализующих указанные задачи. Количество политических
игроков заметно увеличилось, между ними возникли новые
взаимоотношения и коалиции. Организации росли и расширялись по мере
роста и давления глобальных проблем. Они отвоевали практически
равноправный с государствами юридический статус. И уже государства
стали бороться за сферы влияния в международных
(межправительственных) организациях, справедливо считая эту борьбу -
борьбой за продвижение национальных интересов.
Экономические интересы
крупного бизнеса наряду с военно-стратегическими интересами развитых
государств породили образование транснациональных корпораций –
институтов мирового бизнеса, и специализированных экономических
межправительственных организаций типа МВФ, ВТО, Всемирного Банка и
других, действующих под эгидой ООН и некоторых региональных
организаций. В настоящее время эти институты и организации по многим
экономическим и политическим вопросам выступают консолидировано,
беря на себя функции мирового правительства, и тем самым, размывая
статус и роль национального государства. (Последняя тенденция
является, конечно, не только проявлением умысла, но и объективной
реальностью мирового развития.)
Однако не только государства и
мировой бизнес создали свои интернациональные структуры. Гражданское
общество в лице наиболее продвинутых своих представителей также, в
течение последних почти полутора веков, отвоёвывало своё право
влиять на мировые процессы путём выдвижения политических инициатив и
их институционального оформления. Так появились НПО (НГО, НКО) -
неправительственные (негосударственные, некоммерческие) организации.
Современный количественный и качественный рост НПО принято называть
"взрывом" или "революцией". Динамика их роста столь стремительна и в
то же время неоднозначна, - с периодическими подъёмами и спадами, -
что очень трудно определить точное количество формально созданных и
реально работающих организаций. По данным Союза международных
ассоциаций в начале 50-х годов их насчитывалось не более 800, а в
1995 году – уже 16142 международные неправительственные организации
[1]. Локальных НПО, автономных или сотрудничающих с международными,
неизмеримо больше. В США их количество достигает 2 миллионов,
большинство из которых сформировалось в последние тридцать лет [2].
Во Франции с 1987 года было создано 54 тыс. НПО. В Италии за
последние 15 лет число новых НПО выросло на 40% [3]. В Бангладеш в
90-е годы было создано 10 тыс. НПО, на Филиппинах – 21 тыс., в Чили
– 27 тыс. НПО. В Непале за период 1990-93 гг. число НПО выросло с
220 до1210 [4]. В Боливии количество НПО со 100 в 1980 г. достигло
530 в 1992 г. [5]. В Тунисе число НПО с 1988 по 1991 г. выросло с
1886 до 5186 [6]. Данные о количестве таких организаций в России
очень противоречивы. Это связано с тем, что многие источники
включают в общее количество максимум организаций: от политических
партий и движений до сельских клубов по интересам. Поэтому общая
численность российских НПО на начало ХХI века по различным данным
колеблется в пределах от 65 тыс. до 153 тыс. организаций [7].
Чем вызван современный интерес
к НПО? – На наш взгляд – всё тем же поиском "глобальных ответов" на
"глобальные вызовы". И дело здесь не в характере проблем, которыми
занимаются НПО, – проблемы могут быть и весьма локальными. Дело - в
созданных НПО механизмах по разрешению проблем: организации
общественного участия, становлении международных сетей, поддержании
нейтрального статуса. Эти механизмы помогали неправительственным
организациям адаптироваться и сохранять себя в меняющейся
политической обстановке, добиваясь при этом выполнения своих задач.
Эти механизмы, как и сама деятельность НПО, должны быть использованы
(и используются, правда, в большей степени развитыми странами) в
разрешении глобальных и национальных проблем, как государствами, так
и межправительственными организациями.
Как функционируют
вышеперечисленные механизмы НПО? – Понимание этого проясняет
возможности сотрудничества с НПО, логику их требований и методов
работы, а, следовательно, и их амбиции и место в мировой политике.
Проблемы в деятельности любой
общественной организации начинаются с получения юридического статуса
и обозначения круга возможностей этим статусом ограниченного.
Поэтому борьба за статус и борьба за возможности деятельности и
сферы влияния определяет всю историю институционального развития
НПО.
Если мы обратимся к
хрестоматийному примеру становления Красного Креста, то увидим, что
успех и эффективность этой организации напрямую связаны с приданием
юридического статуса гуманистическим идеям и инициативам её
основателя Анри Дюнана и его соратников. Создание в феврале 1863
года Международного Комитета Красного Креста, хотя и состоявшего
поначалу из пяти человек, стало отправной и легальной основой для
привлечения внимания к гуманитарным проблемам, особенно в ходе войн,
как правительств, так и общественности. Уже в октябре того же, 1863
года, МККК организовал первую международную конференцию по проблемам
оказания медицинской и гуманитарной помощи в ходе военных действий,
в которой участвовали, в том числе, и 14 правительственных делегаций
из разных стран. И в этом же году были открыты первые девять
отделений МККК в европейских странах. А ещё через год, уже на
межправительственной конференции, созванной по инициативе МККК, была
подписана Женевская Конвенция, положившая начало международному
гуманитарному праву и спасшая жизни десятков тысяч пленных, раненых
и пострадавших в многочисленных последующих войнах [8].
Успех гуманитарной
деятельности этой международной организации определялся активной
пропагандой идей милосердия и цивилизованного отношения к людям; и
тесным взаимодействием с официальными лицами государств и
правительств. Почему это стало возможным? – На наш взгляд, именно
доступная и понятная всем христианская идея и провозглашённый
нейтральный статус её сторонников и волонтёров (для чего и была
придумана эмблема Красного Креста) смогли объединить не только
простых граждан, но и правительства и межправительственные
структуры. Для правительств же такая задача, как помощь раненым,
беженцам и перемещённым лицам, в одностороннем порядке была бы
просто не под силу.
Сам процесс гуманитарной деятельности Красного Креста предоставил
государствам и политическим деятелям возможность для нахождения
цивилизованных компромиссов и консенсусов. Официальная же его
поддержка начала определять гуманистический и даже демократический
характер государства и по сути стала частью его современного имиджа.
Не случайно Красный Крест был той организацией, которая, совместно с
другой влиятельной НПО – "Ротари Клубом", добивалась включения в
Устав ООН статьи 71, где Экономическому и Социальному Совету
рекомендовалось "…консультироваться с неправительственными
организациями, которые занимаются вопросами, связанными с его (ЭКОСОС)
деятельностью и компетенцией" [9].
Становится понятным, что некие
общие и актуальные для многих государств задачи, которые, однако, в
силу различных причин трудновыполнимы на государственном уровне,
могут стать (и становятся) основой деятельности общественных
(неправительственных) организаций. И чем глобальнее и актуальнее
задача, чем труднее она в реализации на официальном уровне, тем
больше шансов создать крупную международную неправительственную сеть
организаций, которые, опираясь на гуманитарный и нейтральный статус,
выполняли бы задачи национального и международного значения.
Естественно, получая при этом одобрение и поддержку национальных
правительств и межгосударственных организаций. Нейтральный статус в
этой связи имеет особое значение, т.к. создаёт эффект объективности
и незаинтересованности в продвижении чьих-либо национальных
интересов. Напротив, защита общечеловеческих ценностей такими
нейтральными неправительственными организациями становится своего
рода попыткой воплощения мечты о социальной справедливости.
Таким образом, важность задачи
и нейтральный статус борцов за её достижение – вот два основных
фактора, определяющих существование международных
неправительственных организаций. В современном же мире, особенно в
условиях глобализации, появляется всё больше таких задач, которые
одновременно имеют статус и национальных интересов и международных
проблем (как, например, - экологическая, демографическая,
продовольственная проблемы; проблемы нищеты, распространения СПИДа и
наркотиков, терроризма, защиты прав человека и т.д.). Не удивителен
в этом контексте феномен "революции ассоциаций", т.е.
количественного и качественного роста НПО.
Однако в этом феномене не
стоит, на наш взгляд, искать проявлений особого альтруизма
активистов гражданского общества или стремлений создать новую,
негосударственную систему общественного управления. (Хотя подобные
взгляды и имели место на заре создания неправительственных
организаций и в умах идеалистов.) В настоящее время НПО, особенно
международные, стоит рассматривать как некий симбиоз - современного
бизнеса и государственной или межгосударственной идеологической
организации с присущей ей бюрократией, а иногда и с функциями
разведки.
Естественно, чем меньше
масштаб, значимость и круг проблем, определяющих деятельность НПО,
тем менее она (они) полностью соответствуют вышеуказанному
определению. И, конечно, в качестве реальных "игроков" в политике
можно рассматривать только международные НПО (МНПО), хотя в
региональных и местных НПО также прослеживаются обозначенные выше
черты.
Что же представляет собой система неправительственных организаций,
как происходит структурирование НПО? - Эта система определена
задачами, стоящими перед НПО, и возможными способами их разрешения.
По своей концептуальной идее НПО должны привлекать государственные
структуры и бизнес к проблемам глобального и национального
гражданского общества. Следовательно, для НПО необходимо получение
официального статуса и привлечение источников финансирования.
Официальный статус
неправительственных (негосударственных, некоммерческих) организаций
определяется внутренним гражданским законодательством и
международным правом, прежде всего – Уставом и резолюциями ООН, а
также международными конвенциями, принятыми различными
межправительственными организациями, с которыми НПО желают вступить
в формальные отношения.
Современное международное
право не выработало единого определения неправительственной
организации, но, тем не менее, можно выделить несколько критериев,
которым НПО должны соответствовать.
Во-первых, неправительственные
организации создаются не на основе межправительственного соглашения
и, таким образом, не связаны с суверенитетом государств.
Во-вторых, это некоммерческий
характер деятельности НПО. В резолюциях ООН это определяется
требованием финансирования организации самими членами и/или
добровольными взносами [10]. Совет Европы прямо указывает на
обязательность «некоммерческих целей» таких организаций [11].
Следовательно, транснациональные корпорации не могут рассматриваться
как НПО. Тем не менее, формально некоторые некоммерческие
организации, объединяющие представителей бизнеса, лоббирующих
коммерческие интересы, признаются в качестве НПО и ООН и Советом
Европы. (Например, Международный морской форум нефтедобывающих
компаний.)
В-третьих, организация не
должна использовать или пропагандировать насильственные методы, что
исключает из круга НПО освободительные движения, воюющие или
восставшие стороны и прочие вооружённые группировки, даже если их
действия легитимны по международному праву (Организация освобождения
Палестины, Народная организация Юго-Западной Африки (СВАПО)). И,
в-четвёртых, НПО не должна принимать участие в политике с целью
достижения власти. Следовательно, в качестве НПО не рассматриваются
всевозможные политические партии и оппозиционные объединения, хотя
некоторые из них, - например, Либеральный интернационал,
Социалистический интернационал, Международный союз демократов
считаются НПО [12].
Таким образом,
неправительственной организацией (НПО) является любой добровольный
некоммерческий союз граждан, организованный на местном,
государственном или международном уровне, не имеющий целью
достижение власти. Что касается уточнения статуса международных
организаций в качестве неправительственных, то кроме необходимого
отсутствия межправительственного соглашения, нужно также наличие
отделений данной организации, по крайней мере, в трёх странах. Это
дополнение было введено резолюцией ЭКОСОС 288 В (Х) 1950 года. И
большинство субъектов международного права придерживаются этой
трактовки в своих отношениях с международными НПО. В разработанной
Советом Европы "Европейской Конвенции о признании международных
неправительственных организаций субъектами права" 1991 года
говорится о том, что международный статус НПО подтверждается и при
её деятельности в двух странах. Однако обе эти страны должны быть
членами Совета Европы [13].
Зачем НПО стоит стремиться
стать международной? – Безусловно, для расширения возможностей по
реализации своих программ и миссии в целом. Улучшение статуса и
имиджа способствует росту членства, а значит, и появлению новых
возможностей по привлечению субсидий государства,
межправительственных организаций, бизнес-структур и частных доноров.
Можно сказать, что от международного статуса НПО (и, конечно, от
статуса вообще) зависит и долгожительство организации.
"Верхний эшелон" всех МНПО
составляют те, кто получил консультативный статус при ООН, точнее,
при Экономическом и Социальном Совете. Рассмотрением заявок НПО,
претендующих на получение консультативного статуса, занимается
Комитет по НПО, созданный при ЭКОСОС ещё в 1946 году. В том же году
были определены и критерии для получения этого статуса, которые
впоследствии пересматривались в 1950 и1968 гг. [14]. НПО, желающая
получить консультативный статус, обязана отвечать следующим
условиям: заниматься вопросами, входящими в компетенцию ЭКОСОС;
иметь представительный характер, демократическую внутреннюю
структуру и быть международной. (Хотя национальные НПО могут
получить консультативный статус после консультаций с
заинтересованным государством-членом.)
Объём прав, предоставляемых
НПО, зависит от категории консультативного статуса. Существуют I и
II категории или "общий консультативный статус" и "специальный
консультативный статус" и так называемый "реестр" или "список". К
"общему консультативному статусу" или I категории относятся те НПО,
которые "глубоко заинтересованы в большинстве мероприятий Совета,
способны внести заметный и значительный вклад в достижение целей
Объединённых Наций, и представляют значительные сегменты населения в
большом количестве государств" [15]. К НПО I категории относятся
Международная конфедерация свободных профсоюзов, Международный совет
женщин, Лига обществ Красного Креста, Всемирная федерация
профсоюзов. II категория объединяет организации, имеющие
международную известность, но "действующие в определённой сфере и
заинтересованные в мероприятиях Совета в некоторых областях" [16].
Ко II категории относятся Движение против апартеида, Международная
лига прав человека, Международная амнистия, Всемирное бюро
бойскаутов, Армия спасения и др. В «реестр» заносятся организации,
которые могут внести полезный вклад в определённые мероприятия,
проводимые ЭКОСОС или иными органами ООН.
Права, предоставляемые
консультативным статусом, - право присутствия на заседаниях ЭКОСОС,
участия в формировании повестки дня, подачи письменных сообщений,
устных выступлений, - дают возможность МНПО участвовать в процессе
принятия решений на международном уровне, лоббировать поправки в
международных документах, привлекать внимание общественности к
определённым проблемам. Это – чрезвычайно широкие возможности,
которые МНПО стараются реализовать, и которые, безусловно,
учитываются национальными правительствами, международными
организациями и ТНК. По сути дела, это возможности "игрока" в
реальной мировой политике. Причём всё это происходит без признания
МНПО полноправными субъектами международных отношений.
Вопрос о необходимости
придания МНПО полноценного международно-правового статуса
периодически возникает и обсуждается. Но нужно ли
неправительственным организациям ещё большее официальное признание -
признание их субъектами права? – С нашей точки зрения - не нужно.
Ведь именно тесное взаимодействие их с государствами и бизнесом, а
также государственное и бизнес финансирование и спонсорство даёт
возможность НПО реализовывать свои проекты, т.е. существовать,
развиваться. С приобретением же равного статуса и потерей
нейтральности уйдёт и смысл деятельности НПО как моста между
гражданским обществом, государством и бизнесом. ("Мост" станет
самодостаточным организмом. Но сможет ли тогда что-либо
"связывать"?) НПО нейтральны лишь по форме (хотя эта форма и очень
важна), в реальности же они не могут существовать вне связи (и даже
зависимости) с государственными и бизнес структурами.
Использование НПО-ресурса
государствами и бизнесом является действительно важной проблемой,
как теоретического исследования, так и, в первую очередь,
практического применения. Сложность же в оценке использования
возможностей НПО и роли НПО зависит от уровня развития и
стратегических задач государств и регионов, в которых эти
организации действуют.
Идея становления и
распространения НПО – это идея развитой западной демократии. Для
гражданского общества современных развитых государств НПО – это
возможность диалога с властями по ключевым социальным и политическим
вопросам, контроль за соблюдением законности и защиты прав человека,
мониторинг действий правительства. Это – расширение возможностей
самоуправления, утверждение активной гражданской позиции и
ответственности людей за свою судьбу. С точки зрения государства и
властных структур - в обществе, где постоянно сталкиваются
противоположные индивидуальные и групповые интересы,
неправительственные организации берут на себя функцию "резонатора",
обеспечивая ненасильственное и правовое разрешение конфликтов. Это
снижает социальную напряжённость, смягчает протестный потенциал
населения. Очевидно, что в выполнении подобного рода функций
государство не может быть не заинтересовано.
Практически во всех развитых
странах роль НПО публично признаётся государством. НПО, как правило,
выступают партнёрами в решении многих социальных проблем. В
некоторых странах, таких как США и Великобритания, существуют даже
официальные документы, провозглашающие основные принципы партнёрства
между правительством и НПО. Важность роли НПО подчёркивается
участием лидеров государств в таких мероприятиях, как национальные
конференции неправительственных организаций, слёты добровольцев.
Поскольку государство рассматривает НПО как поставщика социально
значимых услуг, то и значительная часть их финансируется из
государственных источников. В предоставлении социальных услуг в
таких сферах, как здравоохранение, наука, образование,
самоуправление, защита окружающей среды, НПО успешно конкурируют с
другими государственными и частными структурами. В таких сферах как
правозащита, международная помощь, религия - эффективность НПО
существенно выше, и финансирование поступает не только из
государственных источников, но и от межправительственных организаций
и частных доноров. Размещение государственных заказов среди
неправительственных организаций часто бывает наиболее выгодно, т.к.
в этом случае существует возможность привлечения дополнительных
средств и квалифицированных специалистов, адресного подхода к помощи
нуждающимся, более полного учёта потребностей конкретных групп
населения.
Для поддержания
неправительственных организаций государство вкладывает средства в их
организационное укрепление, создаёт благоприятные условия для их
деятельности. Прежде всего, – посредством рационального
налогообложения: ставки налогов для НПО существенно ниже по
сравнению с другими организациями, но при условии направления дохода
на их основную деятельность и строгого контроля за целевым
использованием средств.
Объём государственной
поддержки НПО, процесс исполнения государственного социального
заказа (программы), расходование ресурсов реализуется через
официальные законодательные акты и обязательную независимую
экспертизу на всех этапах исполнения. Любая правительственная
программа подвергается по её завершении так называемой программной
оценке. (На эту статью выделяется 5-10% от суммы бюджета.) Ни одна
НПО не может рассчитывать на финансирование без отчёта о
предшествующей деятельности. Государство также поощряет активность
НПО в мобилизации частных ресурсов.
Поскольку главная задача НПО –
помощь в решении социальных вопросов и борьба с недугами общества,
то в рамках государственной социальной политики НПО часто выступают
полигоном для испытания инновационных социальных технологий.
И, конечно,
неправительственные организации выполняют функцию мониторинга
деятельности правительства. Многие НПО заняты лоббизмом,
обеспечивают представительские функции для подавляющего большинства
социальных групп, предоставляя им возможность участвовать в процессе
принятия решений, формируют общественное мнение. Во многих аспектах
НПО обеспечивают механизм "прозрачности" власти, являющийся символом
и особо оберегаемым достижением в развитых (демократически и
экономически) государствах.
Неправительственные
организации всё более заявляют о себе как о самостоятельном игроке в
экономике. И достижения НПО в этой области весьма ощутимы, правда, в
основном всё в тех же развитых странах. Так, суммарный оборот
некоммерческого сектора в 22 странах (Нидерланды, Германия,
Ирландия, Испания, Бельгия, Австрия, Франция, Финляндия,
Великобритания, Австралия, США, Израиль, Япония, Чехия, Венгрия,
Словакия, Румыния, Аргентина, Перу, Бразилия, Колумбия, Мексика,
исключая религиозные организации) составил в 1995 году 1,1 трлн.
долларов, что эквивалентно ВНП таких государств, как Италия и
Великобритания [17].
В США среднегодовой прирост
национального дохода с 1977 по 1994 год равен: в бизнесе – 2,1%, в
правительственных учреждениях – 2,3%, а в некоммерческом секторе –
3,7%. Бюджет более 1 млн. американских некоммерческих организаций в
1996 году составил 670,3 миллиарда долларов, что составило 8,8%
валового национального продукта. В 1996 году в неправительственных
организациях США было задействовано 10,9 миллионов человек, что
составило 7% всей рабочей силы занятой в производстве. При этом
количество волонтёров составило 6,3 миллиона человек. В отдельных
странах, таких как Швеция, доля некоммерческого сектора в экономике
страны достигает 15%, хотя в среднем по другим странам этот
показатель вдвое ниже. В таких странах, как Бельгия и Австралия,
объём доходов некоммерческого сектора сравним с федеральным бюджетом
России [18].
Все эти успехи
неправительственных организаций в экономике, в том числе создание
новых рабочих мест, способствуют снижению социальной напряжённости в
обществе. Это особенно важно в условиях глобализации, когда
деятельность международных промышленных и финансовых корпораций
нацелена на завоевание новых рынков, чему неизбежно сопутствует и
появление новых экономических диспропорций и социального
неравенства. И именно с точки зрения развития глобализационных
процессов НПО идут в ногу со временем. Они гораздо раньше
правительств объединились в международные сети и приобрели
практический опыт менеджмента в организациях подобного типа. Это
позволяет им лучше представлять потребности современного бизнеса и
транснациональных коммерческих сетей.
В развитых странах
сотрудничество коммерческого и некоммерческого сектора оценивается и
общественностью и предпринимателями как важное и взаимовыгодное.
Бизнесу оно приносит улучшение имиджа и потребительской ситуации, а
НПО – ресурсы на выполнение своей миссии и организационное развитие.
Партнёрство двух этих секторов позволяет государству привлечь,
помимо налоговых, дополнительные средства в социальную сферу. Это
происходит, как правило, при спонсорской поддержке некоммерческих
программ, в результате чего корпорации используют позитивный образ
общественного сектора в своих рекламных и коммерческих мероприятиях,
повышая доверие населения к своим намерениям и продукции. С точки
зрения НПО, бизнесу тем самым предоставляется специфическая услуга –
возможность участвовать в филантропической деятельности,
удовлетворить человеческую потребность творить добро и преумножить
свой совокупный общественный ресурс. И нужно отдавать себе отчёт в
том, что наличие такой связи и взаимной заинтересованности
сказывается не только на становлении бизнеса "с человеческим лицом",
но и на приобретении некоммерческим сектором "лица" бизнеса.
И поскольку НПО удаётся
аккумулировать и общественный и бизнес ресурсы, то и вхождение в
большую политику также становится частью закономерного процесса
развития и функционирования неправительственных организаций.
Особенно наглядным этот процесс становится при рассмотрении
становления и деятельности международных неправительственных
организаций.
Как это происходит? - Такой
симбиоз бизнеса и политики под эгидой НПО становится возможным опять
же во многом благодаря их (НПО) специфической организационной
структуре и миссии.
Как правило, выделяют четыре
типа НПО. К первому и наиболее часто встречающемуся относятся
"организации взаимопомощи", соединяющие людей с общими проблемами
(инвалиды, различные меньшинства) и "организации клубного типа" –
клубы по интересам. Целевой группой данных НПО являются сами члены
этих организаций. Ко второму типу относятся НПО, цель деятельности
которых - решить определённую проблему, непосредственно не связанную
с проблемами участников организации. Это – прежде всего
благотворительные организации (помощи престарелым, бездомным,
многодетным, больным, наркоманам и т. п.) и экологические
организации. К третьему типу принадлежат правозащитные организации.
А четвёртый тип – это "инфраструктурные" НПО, миссия которых -
содействовать развитию гражданских инициатив, деятельности других
НПО и полноценному участию граждан в принятии решений и управлении
[19].
Только организации первого
типа действуют преимущественно на волонтёрских началах. Для
остальных же, особенно «инфраструктурных» и благотворительных более
свойственна профессиональная работа, часто с привлечением
профессионалов высокого класса. (Хотя и от волонтёрского труда они
также не отказываются.) И именно они, как правило, участвуют в
проведении больших социальных программ, перераспределяют
значительные финансовые средства. Такая работа не может проводиться
безвозмездно или от случая к случаю. Поэтому профессионалы в
НПО-менеджменте вместе с профессионалами в других областях создают
стабильные бюрократические структуры этих организаций, а затем и
НПО-сетей. Национальные сети, естественно, стремятся стать
интернациональными, особенно, если проблема, а значит, и миссия
могут рассматриваться в глобальном масштабе. (Все три последних типа
НПО легко обнаруживают в этих аспектах свой глобальный характер.)
И далее начинается борьба НПО
за то, чтобы стать "контракторами" правительств в выполнении
различных гуманитарных программ на так называемом "рынке помощи" ("aid
market"), борьба за увеличение фондов (добычу денег – "fund-raising"),
используя СМИ и государственных чиновников так же, как и любой вид
бизнеса.
Становится очевидным, что
"НПО-бум" в последние десять-пятнадцать лет объясняется финансовой и
политической поддержкой их правительствами (западных государств).
Причина, прежде всего в том, что правительства предпочитают посылать
помощь – гуманитарную и даже финансовую – через структуры НПО. Это
дешевле и менее бюрократично. И, что также немаловажно, данная
помощь проходит через меньшее количество "рук", что во многом
гарантирует её сохранность. Кроме того, аналогичная процедура,
проводимая через межправительственные организации, характеризуется
зачастую высокой политизированностью, что снижает её эффективность
[20].
Это подтверждают примеры
международной деятельности НПО. - Большая часть продовольственной
помощи Албании в 1999 году по линии Продовольственной Программы ООН
прошла через НПО, работавших в лагерях беженцев. В период с1990
по1994 годы объём помощи Евросоюза, прошедшей через НПО, в
процентном отношении возрос с 47% до 67%. По подсчётам Красного
Креста - в настоящее время через неправительственные организации
проходит больше денег, чем через Всемирный Банк. "Oxfam" – одна из
крупнейших МНПО со штаб-квартирой в Великобритании, - из 98 млн.
фунтов стерлингов дохода в 1998 году – четверть (24,1 млн.) получила
от Британского правительства и Европейского Союза. Американская
организация "World Vision", считающая себя крупнейшей
частнофинансируемой христианской организацией, в 1999 году получила
необходимых товаров на сумму 55 млн. долларов от правительства США.
Неправительственная организация "Врачи без границ" ("Medecins Sans
Frontieres" – штаб-квартира во Франции), лауреат Нобелевской премии
мира в 1999 году, получила (в этом же году) 46% своего дохода из
правительственных источников. Из 120 НПО, работавших в Кении с1993
по 1996 гг., все, кроме девяти, полностью финансировались
зарубежными правительствами и международными организациями [21].
Ещё одна причина тесного
сотрудничества и дружбы международных НПО и правительств лежит за
пределами оказания гуманитарной помощи. Многие неправительственные
организации собирают и обрабатывают огромное количество
разнообразной информации экономического и политического характера в
тех странах, где они функционируют. Эта информация оказывается очень
полезной для правительств, подчас даже уникальной, т.к. по
официальным каналам её бывает невозможно добыть. Для НПО же,
благодаря их нейтральному статусу и международному влиянию, открыты
многие двери. Такие организации как, например, Международная
кризисная группа и Глобальный свидетель (International Crisis Group
and Global Witness) публикуют детальные и авторитетные отчёты с мест
войн и социальных катастроф. Неслучайно, поэтому работа организации
Глобальный свидетель в Анголе финансировалась Британским
Министерством иностранных дел. Показателен также пример крупнейшей
правозащитной организации Международная Амнистия (International
Amnesty). Она имеет примерно миллион членов в 162 странах и проводит
кампании против политических репрессий, собирая информацию об
узниках совести и оппозиционных партиях по всему миру. Другие
способы получения подобной информации для правительств просто
недоступны [22].
Но правительства развитых
стран используют международные НПО не только в качестве партнёров на
"рынке помощи" и не только как источник эксклюзивной информации.
Механизм деятельности НПО и их возможности используются также при
реализации внешней политики. Одной из главных установок
внешнеполитической стратегии США (наряду с обеспечением безопасности
и процветания страны) является продвижение демократии в мире.
Отчасти это связано с традиционным американским убеждением в том,
что "демократии не воюют друг с другом", а, следовательно,
расширение зоны демократии означает упрочение мира и стабильности. С
другой стороны, установление демократических режимов по западному
образцу в различных странах определяет предсказуемость их политики и
в большой степени даёт возможность руководить "демократическим
развитием", способствовать внедрению норм и институтов американской
демократии в законодательство и практику других государств. Основным
инструментом здесь является Агентство международного развития США (USAID),
созданное по указу президента Дж. Кеннеди в 1961 году и оказывающее
техническую и финансовую помощь на таких направлениях, как
обеспечение прав человека, проведение открытых и честных выборов,
укрепление гражданского общества и режима подотчётности
государственных органов [23]. Другие направления деятельности
Агентства предполагают поддержку в области экономического развития,
сельского хозяйства, торговли и здравоохранения. Таким образом,
USAID охватывает все "болевые точки" развивающихся стран и стран "с
переходной экономикой" [24].
USAID – это правительственное
агентство, которое работает, с одной стороны, в тесном контакте с
Госдепартаментом как главным внешнеполитическим ведомством, с другой
стороны, - с неправительственными организациями, университетами и
научными центрами, представителями американского бизнеса. При
Агентстве и Госдепартаменте есть официальный консультативный совет
по добровольной иностранной помощи. Он даёт частным организациям и
отдельным гражданам возможность больше узнавать о программах помощи,
реализуемых правительством США, и давать рекомендации по их
направленности. Имеется также консультативный совет в составе
представителей НПО, который поддерживает с Государственным
департаментом постоянный диалог по экономической политике. Тесное
сотрудничество Госдепартамента с НПО ведётся и по вопросам
народонаселения, беженцев, миграции, гендерным и экологическим
проблемам.
Отделения USAID есть
практически везде: в Африке, в Азии и на Ближнем Востоке, в
Латинской Америке и Европе, в том числе, во всех республиках бывшего
Советского Союза, включая Российскую Федерацию. Помощь Агентством
оказывается посредством открытия различных программ поддержки
(специализированных по областям), объявления грантовых конкурсов и
непосредственного сотрудничества с местными неправительственными
организациями, если таковые имеются. А поскольку очень часто
оказывается, что в той или иной развивающейся стране нет или мало
подобных структур гражданского общества, то они начинают
создаваться. Естественно, создание ведётся по западной модели
функционирования НПО и гражданских инициатив. Проводятся постоянные
тренинги для местных НПО, утверждается структура НПО-менеджмента и
практика лоббирования НПО-проектов, устанавливаются связи с
правительствами. Постепенно наиболее продвинутые местные НПО
вовлекаются в международные сети неправительственных организаций. И,
- самое главное, - осуществляется финансовая поддержка этой
локальной и региональной гражданской активности [25].
Справедливости ради надо
сказать, что USAID – это не единственная, хотя и самая влиятельная
правительственная структура, работающая с неправительственными
организациями и гражданским обществом в различных странах.
Аналогичные агентства существуют в Канаде и Великобритании. В
Германии такой деятельностью занимаются политические фонды (Академия
Айхольц, фонды Ф.Эберта, Ф.Науманна и К.Аденауэра) [26]. Кроме того,
многие международные сети НПО (Care, Oxfam, World Vision, etc.)
проводят и самостоятельные программы в зарубежных странах. Хотя все
направления их деятельности, цели и задачи базируются на тех же
демократических ценностях, принципах НПО-менеджмента и понимании
бизнес-позиции неправительственных организаций на "рынке помощи".
Методы деятельности
международных НПО зависят от уровня экономического и политического
развития тех стран, в которых им приходится работать, и,
соответственно, от степени развитости гражданского общества и его
потребностей в демократических преобразованиях.
Если попытаться определить
некую логику распространения деятельности международных НПО в той
или иной стране, то можно предположить такую последовательность,
естественно, примерную. (Она зависит от первоначальных условий
страны.) – Сначала в зоне локального конфликта или гражданской войны
(если таковые имеют место) начинают действовать подразделения
Красного Креста и другие гуманитарные международные организации,
осуществляющие доставку продовольствия, медикаментов и уход за
ранеными, помощь беженцам. Как уже было замечено, их действия, как
правило, финансируются ООН или правительствами развитых государств.
Одновременно с этим или немного позднее появляются посреднические
или миротворческие организации. Они, как правило, действуют вместе с
наиболее авторитетными представителями общественности данной страны
и миротворческими миссиями межправительственных организаций. Часто
такие посреднические группы формируются из членов международных
правозащитных организаций, чей мандат достаточно глобален и
предусматривает защиту гражданских и политических прав человека в
любой стране. ( Среди таких организаций – Международный комитет
спасения, Датский совет по беженцам, Датская группа по
разминированию, Корпус мира и др.)
После ликвидации вооружённого
конфликта МНПО разворачивают в данной стране сеть своих филиалов и
объявляют о начале проведения различных гуманитарных,
образовательных, медицинских, молодёжных и прочих программ, среди
которых ведущее место занимают программы по консолидации или
становлению местного неправительственного сектора и стимулированию
гражданских инициатив. То есть начинается работа по развитию
демократических институтов данного государства. Это один из
возможных сценариев, который более всего характерен для
развивающихся стран (особенно для беднейшей их части).
Для экономически и политически
более развитых стран, в которых, однако, слаборазвиты современные и
активные структуры гражданского общества, но в большом количестве
присутствуют социальные, этнические, религиозные, культурные,
экологические и прочие проблемы, - тактика деятельности
международных НПО учитывает эти особенности. Сначала МНПО участвуют
в распространении гуманитарной помощи, затем открывают свои
информационные представительства при межправительственных
организациях и содействуют в реализации международных
образовательных программ, спрос на которые в любой стране с
"переходной экономикой" (желающей быстрее стать рыночной) очень
велик. Постепенно международные НПО начинают осуществлять работу по
всему спектру проблем и, прежде всего, по программе развития
гражданских инициатив и создания сети местных НПО. Так, например, В
Российской Федерации при поддержке USAID в октябре 1994 года
началась Программа "Поддержка общественных инициатив" (Civic
Initiatives Program), которая объединила усилия ряда американских
неправительственных организаций по предоставлению информационной,
методической и финансовой поддержки растущему российскому
некоммерческому сектору. Главными направлениями здесь были –
законодательство и демократические реформы, социальный маркетинг и
финансирование. Успех начинания был продолжен в августе 1998 года
открытием новой Программы "Поддержка некоммерческого сектора" (NGO
Sector Support Program), задача которой уже заключалась в
распространении работающих моделей и технологий, а также - в
создании сетей НПО [27].
Насколько эффективна
деятельность международных неправительственных организаций? – Для
ответа на этот главный вопрос, - от которого во многом зависит
судьба движения НПО в целом и отдельных организаций в частности, -
созываются слёты и конференции НПО, проводятся регулярные отчёты
международных НПО в ООН, работают институты и исследовательские
группы. И, несмотря на это, дать лаконичную и чёткую оценку довольно
трудно. Успех, востребованность и влияние неправительственных
организаций (особенно международных) зависит от многих факторов,
которые с определённой степенью обобщения можно свести к трём. А
именно это: степень глобальности и актуальности миссии, определённой
в уставе; уровень развития гражданского общества "подопечной" страны
и степень заинтересованности её граждан в самостоятельной
активности; и размер и характер источников финансирования.
От степени глобальности и
актуальности миссии зависит степень сочувствия, участия и помощи
граждан в реализации целей и задач данной НПО. А также, конечно, и
финансирование. Безусловным приоритетом здесь пользуются
экологические и, затем, правозащитные организации. Первенство
экологических НПО понятно, т.к. экологическая проблема одинаково
актуальна для всех стран, вне зависимости от их степени развитости и
богатства. И в распространении осознания всеобщей уязвимости и
беззащитности перед различными экологическими катастрофами
соответствующие неправительственные организации преуспели.
Экологические проекты хорошо финансируются различными фондами и
частными донорами. Экологические программы стали играть
самостоятельную роль в деятельности многосторонних финансовых
организаций. Например, с 1986 по 1997 год объем предоставляемых
Всемирным Банком займов на природоохранные проекты возрос в
стоимостном выражении почти в 400 раз, их общий объем в 90-х годах
составил около 15 млрд. долларов [28]. Экологичность бизнеса
составляет основу его современного имиджа и коммерческого успеха,
поэтому он тоже довольно охотно подключается к реализации этих
проектов.
Экологические общественные
инициативы в развитых странах давно приобрели характер движений и
даже политических партий, которые в отдельных странах, например в
Германии, входят в правящие коалиции. Внедрение же экологических
программ в развивающихся государствах имеет существенную
особенность. – Экологическая проблема не находится там на первом
месте по степени озабоченности населения. Лидируют, как правило,
нехватка продовольствия или голод, распространение болезней и
детская смертность, локальные войны и беженцы.
Правозащитное движение
охватывает широкий спектр социальных проблем и поэтому пользуется не
меньшей (а зачастую – и большей) популярностью, а, значит,
сочувствием и общественным участием. В зависимости от мандата
правозащитной НПО, она может распространять свою деятельность, как
на проблемы нарушения прав человека в целом, в любой стране, так и
на конкретную проблему в конкретном месте [29]. Особой популярностью
пользуются программы защиты прав заключённых, военнослужащих,
пленных и беженцев, а также мониторинг свободы слова и легитимности
выборов. Очень часто работа этих организаций (даже независимо от
результата) является единственным источником надежды для людей,
оказавшихся в беде. Поэтому нельзя отрицать, что само наличие таких
организаций, как международных, так и национальных, является в
известной степени гарантом стабильности и демократии в конкретной
стране. В Российской Федерации к наиболее популярным и активно
действующим относятся Московская Хельсинская группа, общество
"Мемориал", Комитет солдатских матерей и организации, оказывающие
помощь беженцам. Практически все они получают поддержку от
международных правозащитных НПО. Эта поддержка выражается не только
в финансировании отдельных проектов и статей расходов, но и в
оказании методической, юридической и организационной помощи. Таким
образом, практически все крупные международные правозащитные и иные
НПО работают в развивающихся странах и странах с "переходной
экономикой" и как "организации по развитию" или так называемые
"инфраструктурные" организации, целью которых является создание
аналогичных общественных структур в "подопечных" государствах.
Собственно говоря, помимо
конкретных гуманитарных проектов, мониторинга ситуации и обработки
информации, цель международных НПО заключается в укоренении
принципов и структур НПО как основы "гражданских обществ". Это –
главная задача в деле продвижения демократии. И её реализация
зависит от уже упомянутого нами второго "фактора эффективности" -
уровня развития гражданского общества "подопечной" страны и степени
заинтересованности её граждан в самостоятельной активности. Или,
перефразируя проблему, МНПО и заинтересованные политические
структуры должны ответить на вопрос: что будет с некоммерческим
сектором в определённых странах после "исхода" оттуда международных
НПО или прекращения (сокращения) финансирования? Насколько граждане
способны к самостоятельному объединению и деятельности?
Ответы на эти вопросы требуют
серьёзных социологических исследований. И эти исследования
проводятся, как международными неправительственными, так и
межправительственными организациями и ООН. От полученных выводов
зависит возможность создания новой модели сотрудничества
государственных институтов и гражданского общества в национальном и
мировом масштабе. Причём очевидно, что процесс глобализации требует
консолидированного гражданского участия в разрешении мировых
проблем, а, следовательно, и определённой унификации ведущих
институтов гражданского общества. Возможен ли этот процесс в
обозримом будущем?
Прежде всего, анализ
возможностей НПО проводят те организации и структуры, которые
выделяют деньги для НПО, т.е. организации-доноры. Так, например, в
одной из директив Мирового Банка (Operational Directive 14.70; dated
28.08.1989) по вовлечению НПО в мероприятия, которым оказывается
поддержка, отмечаются сильные, привлекательные для потенциальных
доноров, и слабые стороны неправительственных организаций.
Итак, "сильные" стороны. Поскольку Мировой Банк выделяет средства
для финансирования проектов в развивающихся странах, то очень часто
использует механизмы НПО, поскольку они способны:
-
достигать самых бедных общин и отдалённых районов с неразвитой
инфраструктурой, где возможности государств ограничены или
неэффективны;
-
продвигать локальное участие в создании и выполнении программ
общественного развития, посредством сплочения слоёв населения с
низким достатком;
-
действовать с относительно низкими финансовыми затратами;
-
распознавать локальные нужды и внедрять новые технологии
развития общественного сектора [30].
Собственно, здесь выделяются
даже не преимущества НПО, а те их механизмы и технологии, ради
которых эти организации и были созданы. Это – механизмы моста,
связующего звена между государством, обществом и бизнесом.
Но, безусловно, есть "слабые"
стороны, являющиеся "обратной стороной медали". К ним, по мнению
Мирового Банка, относятся:
-
ограниченные финансовые
возможности многих НПО, особенно локальных; их зависимость от
внешнего спонсорства и правительственной поддержки;
-
ограниченная
самостоятельность и устойчивость этих организаций; подобно
многим правительственным программам многие НПО-проекты не
предусматривают мер по сохранению устойчивости и
самодостаточности НПО (особенно локальных) после завершения
конкретных программ;
-
ограниченные
управленческие и технологические возможности; только очень
крупные НПО имеют хороший менеджмент, современные бухгалтерские
системы и возможности профессионального анализа;
-
недостаток сотрудничества
между НПО; - программы развития НПО часто выполняются
индивидуально, за рамками широкой стратегии развития
общественного сектора;
-
политизация НПО; - НПО
часто объединяют программы развития с политическими целями и
задачами определённых партий и
движений [31].
Эти характеристики приводят к
мысли о становлении НПО как международной бюрократической структуры,
имеющей не только горизонтальные связи, наличие и использование
которых рассматривается как наиболее демократичный и даже
единственно возможный механизм общественного участия. Но НПО
пронизаны в то же время и вертикальной иерархической зависимостью и
соподчинённостью дочерних (локальных) НПО своим метрополиям, а также
государственным и бизнес-структурам. В последнее время наблюдается
зависимость и от СМИ, которые проводят PR-кампании той или иной
организации. По всем законам рынка НПО участвуют в конкурентной
борьбе (в том числе и друг с другом) за выполнение государственных и
международных проектов. И особенности этой борьбы и проблем большого
бизнеса и государственной бюрократии воспроизводятся и в
деятельности всей системы неправительственных организаций, на
локальном и глобальном уровне. Это позволяет конкретным НПО выживать
и сохранять конкурентоспособные позиции, утверждая своё место в
данной модели сотрудничества гражданского общества, государственных
институтов и бизнеса. Принципиально эта модель не нова, просто,
используя проверенные средства и политические «правила игры»,
активисты гражданских инициатив отвоёвывают и демонстрируют своё
право голоса и участия в процессе принятия решений, закрепляя статус
НПО как современного актора международных отношений.
Что касается деятельности
местных НПО в развивающихся странах, то здесь указанные проблемы и
слабые стороны проявляются особенно остро. Они отмечены Шведским
Институтом по изучению неправительственных организаций. К наиболее
серьёзным из них относятся:
-
недостаток региональной
координации и сотрудничества; (Это связано с сохраняющимися
конфессиональными, этническими, расовыми и социальными
противоречиями внутри самих НПО. Причём в африканских странах
эта проблема выражена сильнее, чем в азиатских.);
-
неясность целей и задач
локальных НПО; (Многие организации объявляют очень широкую
программу действий и существуют очень короткое время.);
-
недемократическая
организационная структура; (Наблюдается доминирование главы
организации и беспрекословное ему подчинение, без каких бы то ни
было консультаций с внешними экспертами.);
-
большая зависимость от
внешнего финансирования. (В развивающихся странах даже некоторые
правительства просят НПО помочь в получении дотаций у Всемирного
Банка и других организаций-доноров.) [32].
Таким образом, в деятельности
местных НПО в развивающихся странах и в их взаимодействии с
международными НПО воспроизводятся противоречия и диспропорции
Севера и Юга. Демократические процедуры и институты развитых стран,
распространяясь в странах развивающихся, обнаруживают проблемы
экономического, культурного и цивилизационного характера, которые
трудно поддаются разрешению с помощью хорошо зарекомендовавших себя
средств и механизмов, в том числе и НПО. Последние чаще всего
используются (особенно в беднейших странах) как ещё одна возможность
получения средств к существованию и функционируют только до тех пор,
пока поступают дотации. Для развития же гражданского общества не
хватает исторического и культурного ресурсов, которые не привносятся
извне. И это не говоря уже об уровне экономического развития,
поднять который в развивающихся странах только одним локальным и
даже международным НПО не под силу. Поэтому проблема Юга требует не
только гуманитарной деятельности, но и, прежде всего, пересмотра
всей концепции развития мира и консолидации усилий правительств,
экономических, политических и финансовых организаций. (Хотя в
реализации такой согласованной стратегии устойчивого развития
мирового сообщества механизмы НПО, безусловно, должны быть
использованы.)
Понимая, что неправительственные организации не всемогущи, надо,
однако, учитывать, что фактор гражданских инициатив играет большую
роль во внутренней и внешней политике
современного государства. – И надо использовать этот фактор и
деятельность международных и местных НПО для продвижения
национальных интересов России на международной арене и улучшения
жизни граждан. Для этого нужно освободиться от некоторых иллюзий,
связанных с потенциальными возможностями и оценками гражданского
общества вообще и российского – в частности.
Исследования гражданского
общества проводятся постоянно и никогда не могут быть завершены,
поскольку сам объект всегда находится в развитии и зависит от
изменения политических, экономических и прочих факторов. И было бы
заблуждением считать, что наличие и функционирование НПО исчерпывает
всё многообразие гражданского общества, (т.е. там, где есть НПО,
есть и гражданское общество). Кроме социально ориентированных и
борющихся за общественное благо НПО, гражданское общество составляют
и политические партии, общественные движения, религиозные общины,
студенческие, спортивные и культурные организации.
Однако, степень влияния на
гражданское общество, возможность вовлечения его в определённые
проекты всё более рассматривается в современном мире как
политический капитал. Поэтому и идеологи движения НПО и крупнейшие
НПО стремятся к посредничеству, к перераспределению этого капитала с
выгодой для себя и того сегмента гражданского общества, который они
представляют. Часто неправительственные организации (особенно
филиалы международных НПО в развивающихся и посткоммунистических
странах) рекрутируют свои кадры из узкой прослойки элитных
активистов, практически не связанных с теми, от имени кого они
выступают [33].
Также нужно помнить, что
развитое гражданское общество – это своего рода показатель
экономического развития государства, поскольку (как уже отмечалось
выше) государственный бюджет остаётся главным источником
финансирования НПО и различных гражданских инициатив. И поэтому для
того, чтобы получить соответствующую отдачу от НПО и других
институтов гражданского общества (например, в создании новых рабочих
мест, реализации социальных программ) нужно сначала вложить туда
определённые средства и оказать юридическую поддержку.
Было бы неверно также считать,
что гражданское общество, перераспределённое с помощью НПО не по
доходам, отношению к труду или партии, а в соответствии с
определёнными целями и задачами, будет всегда выступать за всеобщее
благоденствие и согласие. «Группы интересов», оформленные в НПО,
всегда сталкиваются с противоположными интересами. И какими бы
благородными ни были первоначальные цели, - их достижение зависит,
как правило, не от поисков общественного согласия, а от успешности и
силы лоббистских группировок. И, наконец, стоит коснуться популярной
сейчас, в эпоху глобализации, идеи о формировании транснационального
гражданского общества. Безусловно, борьба за мир, демократию, права
человека и экологическую безопасность являются достойными целями
объединения. Но правовой статус, механизмы и технологии гражданских
институтов, в том числе и НПО, сами по себе нейтральны, а посему их
деятельность зависит от интересов соответствующих групп. Как
неоднозначны интересы традиционных акторов международных отношений,
так неоднозначна и глобализация институтов гражданского общества.
Объединяются не только правозащитники и экологи всех стран – растёт
координированность экстремистских группировок, глобализируется для
совместных проектов преступный мир [34]. И эти тенденции не могут не
вызывать озабоченность у современного государства. Чем больше оно
заинтересовано в стабильности, тем более внимательно оно должно
оценивать состояние организованного и неорганизованного
общественного сектора.
Для решения внутриполитических
и внешнеполитических задач можно было бы создать систему
взаимодействия и сотрудничества государственных органов и НПО по
примеру подобных структур, уже имеющихся в развитых странах.
Методы оптимизации деятельности НПО внутри страны уже предложены
самими национальными НПО. К ним относятся:
-
государственный и
муниципальный социальный заказ;
-
государственное и
социальное спонсорство (льготы по уплате некоторых налогов,
таможенных и иных сборов, полное или частичное освобождение от
платы за пользование государственным и муниципальным
имуществом);
-
стимулирование социальной
активности прямым финансированием;
-
поощрение
негосударственных корпоративных и индивидуальных спонсоров [35].
В сфере внешней политики
возможно было бы разработать программы сотрудничества с
международными НПО и включить их в стратегию внешнеполитической
деятельности.
Для этого – создать
соответствующую структуру при МИДе, которая занималась бы
аналитической и практической работой на данном направлении.
Следовало бы оценить те ресурсы, которые есть у страны для
продвижения своих национальных интересов посредством международных
НПО, посредством вступления во временные и постоянные коалиции с
наиболее влиятельными из них, - прежде всего, по обеспечению
национальной безопасности, т.е. по вопросам мигрантов и беженцев,
экологии и прав человека.
Возможны также создание и
поддержка партнёрских программ и международных НПО-сетей (по
инициативе РФ) в рамках СНГ и в развивающихся странах. Они, конечно,
не вытеснили бы западные фонды и НПО, но, по крайней мере, создали
бы некоторую конкуренцию и самим фактом своего существования
обозначили бы зону российских национальных интересов, а также
выполняли бы функцию "систем раннего предупреждения".
Какие же глобальные выводы
можно сделать, анализируя деятельность новых акторов международных
отношений, к коим относятся и неправительственные организации? –
Прежде всего, количественный и качественный рост этих акторов и их
успешная адаптация к современным условиям и проблемам наводит на
мысль о принципиальном изменении мирового порядка.
Многообразие новых акторов,
которые на отдельных направлениях вытесняют традиционные позиции
национальных государств, свидетельствует, по всей вероятности, о
необходимости изменения концепции "полярности" мира. До сих пор
понятие "полярность" предполагало наличие некоего одномерного
антагонизма: например, разные идеологии порождают различные
(противоположные) экономические системы и противостоящие друг другу
армии. Современный мир, естественно, уже не биполярен, но он в
настоящее время также не монополярен и даже не мультиполярен. Его
нынешние изменения происходят как раз вследствие усложнения его
структуры, введения в активную политическую "игру" множества разных
"переменных"-акторов, отстаивающих интересы совершенно определённых
групп и слоёв общества, которые ранее, в предшествующих "эпохах"
международных отношений, просто ещё не достигли необходимого уровня
самосознания.
Теперь же, оценивая вездесущую
и, подчас, чересчур гибкую деятельность неправительственных
организаций во всех возможных сферах общественной и политической
жизни, анализируя механизм их устойчивости, можно утверждать, что
мировой порядок из одномерного антагонизма перешёл к многомерным
антагонизмам-коалициям, быстро текучим и меняющимся в зависимости от
политической конъюнктуры. Если бы такого изменения в структуре
мирового порядка не произошло, то мир не вынес бы глобальных
потрясений и катастроф, произошедших в ХХ и начале ХХI века.
И пример деятельности и
устойчивости новых международных акторов предлагает традиционным, -
государствам и политикам, - пересмотреть старые схемы и амбиции,
оценивая и отвечая на новые "вызовы" глобализирующегося мира.
1. Понятие и правовая природа
международных неправительственных организаций - (http://www.arbt.ru/vestnik/012001/12_1.shtml)
2. Sins of the secular
missionaries // The Economist. – 2000. – January 29
3. Абашидзе А.Х., Урсин Д.А.
Неправительственные организации: международно-правовые аспекты. –
М., 2002. – С.8.
4. Там же.
5. Там же.
6. Там же.
7. The Economist. – 2000. –
January 29., Независимая газета. – 2001. – 10 февр.
8. Founding and early years of
the International Committee of the Red Cross (1863-1914) – (http://www.icrc.org/icrceng.nsf/)
9. Кузнецова Е.В. Эволюция
консультативного статуса международных неправительственных
организаций при Экономическом и Социальном Совете ООН // Белорусский
журнал международного права и международных отношений. – 2001. - №3.
– (http://www.cenunst.bsu.by/2001.3/kuznetsova.shtml)
10. Резолюция ЭКОСОС 1296 (XLIV)
от 23 мая 1968 г. Пункт 36(b).
11. Статья 1 Конвенции Совета
Европы о признании правосубъектности неправительственных
организаций. – (http://www.noncommerce.rin.ru/information/priz.html)
12.
http://www.cenunst.bsu.by/2001.3/kuznetsova.shtml
13.
http://www.noncommerce.rin.ru/information/priz.html
14. Резолюция ЭКОСОС 3(II) от
21 июня 1946 г., Резолюция ЭКОСОС 288 (Х) от 27 февраля 1950 г.,
Резолюция ЭКОСОС 1296 (XLIV) от 23 мая 1968 г.
15.
http://www.cenunst.bsu.by/2001.3/kuznetsova.shtml
16. Там же.
17. Аналитическая записка
«Третий сектор у них и у нас». - (http://izh.ru/gorod/sektor_3/d-2.htm)
18. Там же.
19. Там же.
20. Sins of the secular
missionaries // The Economist. – 2000. – January 29.
21. Там же.
22. Там же.
23. Современные международные
отношения – Под ред. проф. А.В. Торкунова – М., - 2001 – С.295-297.
24. Программа поддержки
некоммерческого сектора – (http://ngo.org.ru/ngoss/default.asp?WCI=ngoss)
25. Неправительственные
организации: глас народа – Интервью с помощником Государственного
секретаря США Джулией Тафт// U.S. Foreign Policy Agenda – (http://usinfo.state.gov/journals/itps/0300/ijpr/pj51taft.htm)
26. Погорельская С.В.
Свободные от гнёта повседневной политики. Зарубежная деятельность
политических фондов Германии. – (http://www.politstudies.ru/fulltext/1999/3/16.htm)
27. Программа поддержки
некоммерческого сектора – (http://ngo.org.ru/ngoss/default.asp?WCI=ngoss)
28. Авдеева Т.Г. Экологическая
дипломатия // Международная жизнь. – 2001. – 7 мая.
29. Неправительственные
организации в движении за права человека. - (http://www.hrights.ru/text/b9/Chapter6.htm)
30. World Bank Operational
Directive 14.70 – August 28, 1989
31. Там же.
32. Characteristics and
Problems of Human Rights NGOs - (http://www1.umn.edu/humanrts/africa/charactr.htm)
33. Литвин В. Гражданское
общество: мифы и реальность. – (http://www.ukraine.ru/analitics/107223.html)
34. Там же.
35. Аналитическая записка
«Третий сектор у них и у нас». - (http://izh.ru/gorod/sektor_3/d-2.htm)
Публикуется с разрешения
автора
©Стецко Е.В. 2003
